Izborni prag – iskustva Bosne i Hercegovine

Poslije više ciklusa opštih i lokalnih izbora sa postojećim pragom od 3%, vrijeme je da se analizira njegov učinak na ukupnu političku scenu u BiH, i u skladu s tim, a koristeći standarde evropske demokratije, predložiti možda bolja rješenja, u sklopu predstojeće ukupne revizije izbornog zakonodavstva. Sve je to potrebno, između ostalog da bi se izbjegle i improvizacije, dosta prisutne prilikom brojnih izmjena i dopuna Izbornog zakona BiH u protekloj gotovo deceniji i pol aktuelna, a i prethodna dešavanja u prilikom uspostava većina u predstavničkim tijelima na svim nivoima vlasti u BiH to sigurno iziskuju.

IZBORNI PRAG TEORIJSKI I PRAVNI OKVIR

Izborni prag (cenzus, prohibitivna klauzula, klauzula reprezentativnosti i sl.) je prepreka koju izborni akteri moraju preći da bi učestvovali u raspodjeli mandata. Karakterističan je za proporcionalni izborni sistem i može biti zakonski i prirodni. Međutim, cenzus, odnosno izborni cenzus je širi pojam, i mogao bi da označava skup svih preduslova, uslova i kriterijuma, koji politički subjekt (politička stranka, koalicija političkih stranaka, kandidat ili nezavisni kandidat, kao i lista nezavisnih kandidata) mora ispuniti da bi bio registrovan, tj. kao takav prihvaćen u izborima, bio biran, eventualno izabran, i uveden u izabranu funkciju.

U prošlosti su se pojavljivali rodni (žene bez prava glasa!) i rasni uslovi, a za pasivno pravo i ekonomski kriterij, kao što je visina plaćenog poreza, posjedovanje nepokretnosti, novca i sl. Danas se pod cenzusom uglavnom podrazumijeva izborni prag, koji u proporcionalnom izbornom sistemu označava najmanji broj glasova, uglavnom izrađen u procentu od broja ukupno važećih glasova u nekoj višečlanoj (višemandatnoj) izbornoj jedinici ili na nivou cijele izborne jedinice (države), koji politički subjekt mora osvojiti da bi uopšte mogao učestvovati u raspodjeli mandata za predstavničko tijelo. Pošto je uvijek propisan zakonom, tako se i zove. Međutim, i sam prelazak ovog zakonskog izbornog praga ne garantuje osvajanje mandata, pošto je za to potrebno dosegnuti i prirodni prag, što ponekad može biti teško ostvarljivo. Zakonski izborni prag je ustvari vještačka prepreka, sa tačno planiranim političkim (demokratskim?) ciljem, kojim se odstupa od principa čiste proporcionalnosti. Pored toga što se primjenjuje u nekoj ili svim izbornim jedinicama ili na nivou cijele države, može važiti za raspodjelu svih mandata ili samo onog dijela koji preostane nakon raspodjele po nekom od standardnih metoda za transfer glasova u mandate.

Zakonski izborni prag može biti jedinstven za sve nivoe vlasti i sve političke subjekte-učesnike u izborima (primjer BiH – 3%) i diferenciran po raznim kriterijima (primjer veći broj istočnoevropskih novih demokratija). U suštini, diferencirani izborni prag je veći procenat glasova za predizborne koalicije koje učestvuju na izborima nego za pojedinačne stranke, odnosno kandidate, i može biti stepenovan, zavisno od broja članova koalicije.

Tako npr. u Grčkoj je do 1985. izborni prag za koaliciju od 2 stranke bio 25%, a od 3 stranke čak 30%. Pošto se izborni prag po prirodi stvari moţe primijeniti samo u proporcionalnom izbornom sistemu, neki zagovornici tog sistema žestoko kritikuju prag kao element suprotan karakteru samog sistema. Što je prag viši, to je disproporcionalnost veća i vodi sve većem odstupanju od od razmjernog i pravičnog predstavljanja stranaka, ali i njihovih biraĉa, u predstavniĉkom tijelu.

U zapadnoevropskim demokratijama, izborni prag, najčešće 5%, je uveden da bi se ostvarila prvenstveno dva cilja:

1) da se spriječi ulazak malih, često ekstremističkih stranaka sa periferije političke scene u i parlament, i

2) da se ukrupni stranačka politička scena u parlamentu, što posljedično ima rezultat stvaranje stabilnije većine i stabilnije vlade.

Vodeće zapadne demokratije su taj cilj i cenzus uspjele da instališu i u akte koji regulišu izbore za Evropski parlament. Pored zajedniĉkih pravila, izborni aranţmani su uređeni i nacionalnim zakonodavstvom. Odlukom Evropskog vijeća iz 2002. godine propisano da sve države-članice, izbore za Evropski parlament moraju provoditi po principu proporcionalnog predstavljanja, ali da mogu odrediti prag za raspodjelu mandata koji ne može biti veći od 5%. Tako se izborni prag od 5% se primjenjuje u Francuskoj, Litvaniji, Poljskoj, Češkoj, Slovačkoj, Rumuniji, Hrvatskoj, i Mađarskoj, 4% u Austriji, Italiji, Sloveniji i Švedskoj, 3% u Grčkoj, 1,8% na Kipru, u Bugarskoj je varijabilan, dok ostale države nisu propisale zakonski prag, odnosno važi prirodni prag. Ekstremno visok prag je propisan u Rusiji 7% i Turskoj – 10%.  Opravdanost kritike visokog praga se ogleda u činjenici da veliki broj glasova – visok procenat, propada pošto je dat strankama ispod cenzusa. Ako bi država bila jedna izborna jedinica, onda bi prirodni prag bio čist transfer strukture biračkog na strukturu predstavničkog tijela.

U prilog kritičarima zakonskog praga idu i nedavne odluke Njemačkog saveznog ustavnog suda u pogledu cenzusa za izbor poslanika u Evropski parlament. Odlučujući o ustavnosti izbornog praga u izborima za Evropski parlament 1979. god, Sud je odlučio da je izborni prag u skladu sa Ustavom, obrazlažući to potrebom da se izbjegne stranačko usitnjavanje koje bi otežalo rad Parlamenta. Ali, odlučujući ponovo o istoj stvari 2011. godine, isti sud zaključuje da je prag od 5% prevelik i protivustavan i da ozbiljno ugrožava načela izborne jednakosti i jednakih šansi politiĉkih stranaka. Zakon potom uvodi prag od 3%, koji je isti sud početkom 2014. takođe proglasio neustavnim, obrazlažući to da izborni prag uopšte, stavlja male stranke u neravnopravan položaj. Sud je neustavnim proglasio i izborni prag u lokalnim izborima.

Visina zakonskog izbornog praga u pojedinim evropskim zemljama: 

ISKUSTVA BOSNE I HERCEGOVINE

U pogledu primjene izbornog praga, kao uostalom i drugih instituta demokratskih izbora u BiH, mogu se uoĉiti tri perioda: I- prvi demokratski izbori 1990. g, II- postdejtonski period 1996-2001., kada izbore provodi OSCE odnosno Privremena izborna komisija, i III – 2001. pa do danas, tj. vrijeme važenja Izbornog zakona i i nadležnosti Centralne izborne komisije za provođenje izbora (Stalna izborna komisija iz Aneksa III Dejtonskog mirovnog sporazuma). Zakon o izborima odbornika i poslanika u skupštine društveno-političkih zajednica, (Sl . list SR BiH 21/90) po kojem su provedeni izbori 18. novembra 1990. godine nije poznavao institut zakonskog izbornog praga, a raspodjela mandata se vršila po kvotama za jedan mandat, odnosno primjenjivan je prirodni prag. Međutim, neka vrsta cenzusa je postojala, odnosno kandidatske liste su morale biti podržane od najmanje 1.000 glasača za poslanike i 300 glasača za odbornike.

Postdejtonske izbore, zaključno sa 2000. god. je provodila Privremena izborna komisija (PIK), sa dominantnim stranim faktorom (OEBS i OHR) u odlučivanju, a na osnovu Pravila i propisa koje je sama donosila, mijenjajući ih u hodu prema sopstvenom nahođenju, a pokušavajući da riješi pitanja koja su se otvarala. Nije zabilježeno da je primjenjivan izborni prag pri raspodjeli mandata među političkim subjektima, ali je postojao cenzus za ovjeru i to: potpisi podrške od 250 – 3.000 glasača, kao i depozit za ovjeru u iznosu od 1.000 – 10.000 KM, zavisno od nivoa kandidature. Neka vrsta, uslovno rečeno cenzusa, je postojala samo za raspodjelu mandata po kandidatima u okviru iste kandidatske liste, i to za raspored po broju glasova na otvorenoj listi, stiču samo oni koji su osvojili više od 3% stranačkih glasova.

Izborni zakon BiH je zadržao sve napred navedene uslove za ovjeru, istina modifikovane, a i kasnijim izmjenama zakona prilagođavane situaciji, dok je postotak stranačkih glasova u okviru liste za poredak po osvojenim glasovima povećan na 5%. Istovremeno se uvodi cenzus od 3% za učestvovanje u raspodjeli mandata za predstavnički dom Parlamentarne skupštine BiH, odnosno propisuje se da „politički subjekt ne može učestvovati u raspodjeli mandata ako ne osvoji više od 3% od ukupnog broja važećih glasačkih listića u izbornoj jedinici“! (član 9.5 stav 3. Zakona). Prilkom regulisanja izbora za druge nivoe vlasti, zakonodavac se referiše na ovaj član i prilikom raspodjele mandata za PS FBiH, Narodnu skupštinu RS i skupštine/vijeća opština i gradova. U odjeljcima zakona br. 18 i 19 gdje su utvrđeni principi za izbore u Brčko Distriktu BiH i Gradu Mostaru, izostalo je pozivanje na ovu odredbu Zakona. Nije poznato da li je to propuštanje namjerno ili previd, ali se cenzus po inerciji primjenjivao i na ove nivoe u svim dosadašnjim lokalnim izborima, mada bi se moglo postaviti i pitanje zakonitosti takvog postupka. U stručnoj i političkoj javnosti u BiH se vodi polemika oko ovog pitanja. Preovladaju mišljenja da je prag (pre)nizak, i to pitanje se naročito otvara poslije svakih lokalnih izbora prilikom formiranja skupštinskih većina. U lokalnim zajednicama mandate osvaja mnoštvo stranaka, sa neizgrađenim ideološkim profilom (nema toliko ideologija koliko je stranaka!), sa minornim izbornim, ali velikim „trgovačko- ucjenjivačkim“ kapacitetom. Pitanje se otvaralo i u svim interresornim radnim grupama za izmjene izbornog zakona, ali nije bilo potrebne saglasnosti, pa je sve ostalo po starom. Kako su izmjene izbornog zakonodavstva aktuelne, a sve glasnije se čuju zahtjevi da se ide u donošenje sasvim novog zakona, interesantna je analiza simuliranih rezultata izbora za pojedine nivoe vlasti, sa povećanim, smanjenim ili ukinutim pragom, odnosno, samo sa prirodnim pragom.

*Mišljenja koja su navedena u članku, izneseno su isključivo od autora teksta, stoga ni u kakvom slučaju ne održavaju mišljenja/stavove Koalicije.